復蘇階段的旅游政策與工作重點

一、旅游經濟已經進入復蘇向上新通道，繁榮可期

過去三年，深度蕭條的數據已經刻成共和國旅游發展的年輪，成為業界永遠的記憶。中國旅游研究院（文化和旅游部數據中心）對比疫情前國內和入出境旅游市場的潛在增速，首次對2020-2022三年期間全國旅游經濟損失建模測算，國內旅游人數減少124.03億人次，國內旅游總收入損失約13.48萬億元；入境游客人數減少約3.7億人次，損失國際旅游收入約3620.6億美元，折合人民幣2.41萬億元。加上出境游客購買國內航空公司機票、購買保險、行前裝備、辦理簽證和面簽涉及的交通及住宿等行前花費[ 根據聯合國經濟和社會事務部、聯合國統計司及世界旅游組織頒布的《2008年國際旅游統計建議》，出境旅游行前花費計入國內旅游消費，目前我國沒有計入國內旅游總收入。]，損失的出境游行前消費約3709億元人民幣。過去三年，全國旅游消費至少損失了16.27萬億元，相當于同期全國社會消費品零售總額的12.8%，平均每人每年減少旅游消費約3841元。

表1       2020年-2022年旅游市場潛在損失估算

根據旅游附屬賬戶法（TSA：Tourism Satellite Account），過去三年，我國旅游業增加值合計損失約10.95萬億元，平均每年拉低全國GDP名義增速1.27個百分點。根據產業人均GDP估算，全國旅游就業人數由2875萬人收縮至1600萬人左右，43.4%的旅游從業者暫時或永久離開了旅游行業。歷經三年的深度蕭條，讓旅游業經歷了有史以來最艱巨的挑戰和最漫長的復蘇，也表現出最頑強的韌性和最堅定的信心。

圖1 國家統計局相關部門統計的旅游及相關產業增加值與旅游總收入

受居民出行和接觸性消費政策寬松、宏觀經濟穩中向好、中央和地方促進消費措施等多重利好影響，2023年上半年的旅游經濟進入了“穩開高走、加速回暖、量價齊升、供需兩旺”的全面復蘇新通道。無論是居民出游意愿、游客滿意度、企業家信心、旅游經濟運行綜合景氣指數，還是出游距離、目的地游憩半徑，均已達到或者接近2019年水平。

圖2: 2015Q1—2023Q2旅游經濟景氣指數

暑期旅游市場復蘇繼續提速，多數目的地接待游客人數達到歷史最高水平。據中國旅游研究院（文化和旅游部數據中心）測算，2023年暑期（6-8月）全國國內旅游人數達18.39億人次，實現國內旅游收入1.21萬億元。隨著市場熱度不斷走高，旅游產業景氣開始由景區、餐飲、住宿、交通等上游資源商向票務代理、渠道分銷、導游、領隊為代表的旅行服務業全面擴散，客群流向也開始由近程向遠程目的地擴散。受研學、親子、避暑、康養、度假旅游需求高漲的影響，城鄉居民更愿意在目的地居停更長時間。大數據監測顯示，全國游客暑期在外游玩時間明顯增加，同比漲幅達36.77%。

圖3 ：2023年暑期各省跨省出游游客量全國占比

圖4：2023年暑期各省域出游半徑和出游時長

多重、多維、連續性數據表明，旅游經濟已經不可逆轉地從蕭條走向復蘇，我們有理由對即將到來的中秋、國慶節假日旅游和全年旅游經濟持積極樂觀的預期。隨著文化、藝術、科技、教育等創業創新動能的積聚，以及更多政策利好效應的釋放，旅游經濟步入繁榮期已經指日可待矣。

  二、旅游業的舊格局正在消解，新秩序開始構建

疫情打破了線上和線下的市場均衡，傳統的線下旅游生態系統特別是入境旅游服務諸業態受到的沖擊更大，影響更深。2003年“非典”疫情一定程度上推動了旅游市場的線上替代，去哪兒、同程、途牛、馬蜂窩、驢媽媽等在線旅行商得以快速崛起，新冠疫情同樣推動了旅游交易加速由線下走向線上，抖音、小紅書等新媒體在旅游營銷、攬客和交易等方面的作用更加明顯，并呈戰略進入態勢。相比之下，由于剛性沉沒成本大、游客非接觸式交易增多等原因，多數線下旅游企業還需要更長時間修復供應鏈和現金流。疫情也打破了本地和外地供給體系的市場均衡，遠程目的地面向資源側的旅游產業鏈修復相對滯后。疫情期間，收縮的旅游需求得到了就近釋放，城市微旅游、城市可閱讀、周末請上車、海派城市考古、精致露營、火鍋巴士、水上茶居等休閑產品熱賣。隨著旅游企業的經營優勢由資源側轉向客源側，人口基數之于旅游市場主體分布和商業模式演化的主導作用更加突出。近期各地爭相推出的旅游消費券和優惠券更多被本地居民申領核銷，一定程度上加速了旅游市場主體在地化經營的步伐。相對而言，遠程目的地的旅游企業因缺乏本地客源的基礎市場支撐，市場回暖相對滯后，市場主體的獲得感和供應鏈恢復程度也相對較低。疫情還打破了存量經營與增量投資的市場均衡，去杠桿和修復資產負債表成為旅游市場主體的優先考量。受疫情影響，絕大多數旅游企業資產負債表明顯衰退，負債率明顯增加。進入市場恢復期以后，旅游企業更傾向于通過主輔業分離、出售重資產、品牌和管理輸出等方式修復資產負債表，而不是擴大投資增加杠桿。當前旅游經濟的復蘇向上主要是消費拉動的結果，而生產可能性曲線的移動更多是由投資和創新驅動的，如何解決旅游領域“政府不能投，企業不愿投”的困境，是當前政策導向，也是推進旅游業高質量發展的重點任務。

資源開發新動能正在積聚，目的地建設新格局正在構建。隨著大眾旅游從初級階段走向全面發展新階段，多樣性和品質化的消費需求開始倒逼旅游供給側創新和結構性優化，“人山人海吃紅利、圈山圈水收門票”的簡單再生產模式將為資本和技術驅動的迂回生產模式所取代。不同空間尺度的旅游目的地都要在山水林田湖草沙等自然資源、考古遺址文博場館等文化資源基礎上，轉向科技應用、文化創意、場景創建、產品研發、人力資源等新動能上來，并以此延展旅游產業鏈，培育多元共生的旅游業生態體系。散客、自主、自助的大眾旅游全面發展新時代，我們無法囿于傳統小旅游模式推進新時期旅游業的高質量發展，必須依托中國式現代化推進民族復興、人民幸福的“中國夢”發展成就，包括交通、市政、民生等基礎設施和公共服務，以及現代化工業、農業、商業、物流等商業環境，將旅游納入國家公園、國家文化公園等國家戰略，相互賦能，雙向奔赴。景觀之上是生活，旅游目的是生活環境的總和。要深入貫徹以人民為中心的大眾旅游發展理念，持續完善旅游基礎設施和公共服務，向游客開放更多的城市公園、郊野公園、文博場館、教科機構和公共休閑空間，讓人民在這片美麗的國土上自由行走，讓每一座城市、每一片街區、每一個鄉村都成為近悅遠來、主客共享的美好生活新空間。

提升要素生產率和企業創新力,構建競爭導向的旅游產業新格局。以旅行社、在線旅行商和導游為代表的旅行服務商，以酒店和民宿為代表的旅游住宿商，以景區、度假區、街區為代表旅游休閑空間，是典型的旅游市場主體，其競爭力的強弱直接決定了旅游業從復蘇走向繁榮的時代進程。鼓勵市場主體尋求長期的競爭優勢，而非短期的壟斷地位，并在競爭力中通過研發投入和數字化轉型不斷提升旅游業的全員生產率，形成“旅游集團協同創新、中型企業專業化經營、小微企業數字化生存”的新格局，應是復蘇階段旅游政策的價值取向。旅游系統不能只滿足于開大會、頒文件、發牌子，還要采取務實有效的措施引領市場主體的內容創造、場景營建、產品研發和品質提升，讓導游、領隊、研學旅行指導師、宴會訂制師等基層旅游工作者和一線從業人員擁有合理的薪酬待遇和良好的社會聲譽。

三、旅游政策轉向供應鏈重構和新業態培育，工作重點轉向優質產品和品質服務

隨著需求側發力的旅游市場加速回暖，旅游政策要轉向供應鏈重構和產業生態培育。過去三年，中央和地方政府推出了多種紓困解難政策，市場主體有一定獲得感。需要關注的是，由于紓困政策往往指向交易指標，導致營業額/交易額越大的企業獲得支持越多，文化和旅游消費券也主要投向大型平臺商和頭部企業，客觀上導致了頭部企業“贏者通吃”，本地、民營和小微企業經常望政策而興嘆。從上半年和暑期數據來看，大型平臺商已經率先實現了扭虧為盈，而小微旅游企業則面臨營收下降和平臺傭金高企的壓力。從現在開始，旅游產業政策應更加關注產業鏈的修復和產業生態的發育，努力提升小微企業的獲得感，鼓勵細分賽道的專尖特新創業企業成長。要防止頭部企業借助政策效應加快市場份額，進而形成“市場尚在恢復，產業壟斷已成”的態勢。鼓勵頭部企業聚焦主業，弱化非相關化多元化業務，慎用“閉環”策略，引導OTA平臺適當下調供應商傭金，為小微企業和創業公司提供更多的成長機會。

引導地方政府重視市場主體的產能修復和產業投資的能力提升。隨著旅游市場的快速復蘇，各地招商引資和設立產業基金的積極性非常高，政府各級領導為了完成招商引資任務而頻繁拜訪旅游集團20強。遺憾的是，由于地方政府的土地平衡能力和平臺公司的配資能力下降，加上市場主體的投資意愿有待恢復，客觀上形成了“政府不能投，企業不敢投”的局面。從資本市場看，A股上市旅游企業前5個月的債權融資次數和融資金額同比下降53.0%和56.5%。我們注意到，西安、洛陽、淄博、榕江等地將旅游工作重心從面向B端的招商引資，轉變為面向C端的市場激活，有效緩解了當地旅游企業現金流困局，也推高了外地旅游企業前往投資的熱情。政策千萬條，市場第一條。各地政府特別是文化和旅游部門尊重市場規律，不能總想用資源、土地和優惠政策招商，也不能總是以短期熱度和人造流量去吸睛，而是要以穩定增長的需求、消費和市場吸引投資。有了高頻消費和穩定增長的市場，資本才會有信心，人才和技術也會隨之而來，旅游經濟終將步入“需求牽引供給，供給創造需求”的良性發展軌道。

旅游政策要從短期的市場復蘇轉向長期的高質量發展，并密切關注宏觀經濟波動向旅游領域傳導。由于2022年旅游市場各項指標的基數較低，今年利益于抑制性需求的集中釋放，旅游市場加速回暖，各項指標表現亮眼，但是也容易掩蓋一些結構性問題和長期風險。旅游業是突發事件敏感型產業，也是經濟發展逆周期產業。預計從2024年開始，旅游消費促進的政策效應將進一步遞減，各項指標的增速將回歸常態，旅游經濟將轉向資本、科技、數字化和文創驅動的內生性增長模式。各地要結合文化和旅游領域季度經濟形勢分析，提前研判市場增速放緩后可能顯露的問題，制定儲備性政策預案，重點是保障旅游經濟“量的合理增長和質的有效提升”。聯合發展和改革、商務、市場監管、統計等部門，在推進旅游市場復蘇和高質量發展的過程中，重點加強競爭導向和風險預警，限制產業集中、行業壟斷和非市場化的品牌創建。

統籌發展入出境旅游市場，建設世界旅游共同體，持續提升全球話語權和產業影響力。無論是疫情還是疫后，中國都是世界旅游經濟繁榮發展的關鍵力量。從目前情況來看，作用和影響還局限于第一大出境客源國和旅游服務貿易進口國的地位。盡管中國不再追求，也不可能追求 在任何時候對任何國家和地區都保持旅游服務貿易順差，但是并不意味著要放棄振興入境旅游的戰略目標。入境旅游始終都是國家旅游形象、目的地發展和企業創新的風向標，發展入境旅游的決心從未動搖，信心從未流失。目前可以期待的政策要點包括但不限于：建立中央層面的旅游議事協調機制，加大政府統籌力度，促進入出境旅游的動態平衡；將2024年的入境旅游預期指標定位于“恢復到2019年同期水平”；制訂并實施《入境旅游振興綱要和2035遠景目標》。振興入境旅游固然要關心外交、移民、民航、免稅、支付、互聯網等政策，也要關注國家旅游形象宣傳和市場推廣，更要關注旅游基礎設施建設、產品研發和服務品質。在內容為王的時代，沒有優質的產品和真誠的服務，靠幾個博眼球的會議、展覽、路演和軟文，是吸引不來外國游客的。要加強高頻次、細顆粒度的市場數據建設，發揮駐外旅游辦事處和海外文化中心的一線作用，用好中國發起成立的國際旅游組織，推動其向外求發展而不是向內找優勢。在全球文明倡議和大國外交思想的指引下，積極倡導并務實推進世界旅游共同體的建設，為全球旅游業繁榮發展構建價值基礎和精神動能。